中规院（北京）规划设计公司专栏 Ⅲ：脱虚向实：海口的战略抉择与关键空间——海口市城市总体规划前期研究

       本文为中规院（北京）规划设计公司2017年度业务交流会上的一篇演讲报告，感谢作者提供资源支持！

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作者│王璐 

毕业于清华大学和中国城市规划设计研究院

中规院（北京）规划设计公司规划一所

国家注册城市规划师

城市的发展离不开产业经济的发展。之所以选择这个议题，缘起于在做海口总规时我们发现，对于海口市未来是否要发展一定量的实体经济①，政府层面至今尚无定论，还在纠结。甚至有观点认为，海口是一个发展综合服务业的城市，发展实体经济，既无必要，也不可能。那事实真是如此么？实体经济在城市发展中究竟扮演怎样的角色？我们希望在海口市总体规划的前期研究中，通过以下两方面的研究来寻找答案：一是海口这个城市，有不少的问题交织在一起，哪个是最关键的问题，我们需要识别出来；二是针对这个关键问题，哪里是解决它的关键空间，我们要把这些空间理顺。

一 海口这个城市，到底怎么回事，有什么问题

1 现象梳理

海口，大家并不陌生——位于海南岛最北端，是连接大陆的交通门户、陆岛运输中心；自然环境在全国范围内来看是不错的；人文方面也有一些特色。海口市在国家政策上获取的优惠力度是很大的，它是全国最大特区、国际旅游岛的省会，投融资方面还享受西部大开发政策，优惠政策算比较齐全的了。

即便如此，在长期跟海口市管理层以及广大市民沟通的过程中，我们也发现，不少进取心比较强的市民，谈起海口这个城市，心中还有更高的期待。当然这是有原因的，主要原因就是，海口市的经济实力太薄弱。2015年（2014年统计数据）的时候，海口市在全国35个省会城市和计划单列市中，GDP排名倒数第3，至2016年，这个排名下滑到倒数第2，目前还有进一步下滑的趋势。

拖经济后腿最严重的是海口的工业。海口的工业增加值排35个省会城市和计划单列市的倒数第1，而且只有倒数第2的五分之一。海口的工业化是远远落后于城镇化的，工业盘子小。

且海口工业增长乏力。近些年，海口的工业增加值和总产值的增速都远远落后于GDP增速。相当于在整个海口经济总盘子当中，工业的份额是在下降的。所以，海口第二产业的从业人员这些年也在不断流失，造成了整个产业工人群体的缺乏，形成了产业工人的中端人才困境。因为工业盘子小，海口市缺乏具有独立研发能力的大企业，被生态环境吸引而来的人才，到海口之后也无事可做，最后也留不住，又造成了海口市的高端人才的困境。因为人才问题，二产发展的后劲就受到影响。

因为工业不行，对金融、保险等生产性服务业的需求就不行，所以海口的三产主要发展的就是生活性服务业，就不高端。海口的第三产业从业人员当中，有90%以上只有初中以下的学历，我们可以想象这种第三产业的类型是什么状况。除了金融、保险等代表性生产性服务业部门在全省占比下降之外，海口传统上引以为傲的优势部门，像批发零售和住宿餐饮等，在全省的占比也在下降。旅游业、会展业情况类似。

因为城镇居民的收入主要来源于第二产业和第三产业，这两个都不好，所以海口的城镇居民人均可支配收入比全国平均水平还要低10%。要知道海口是一个省会城市，全国平均水平是包含了中西部地区广大贫困的县级单元，连全国平均水平都不到，确实需要引起重视。

这种情况也影响到了海口的第一产业。我们知道一个地区，第一产业要想搞得好，需要进行农业纵向一体化，就是需要龙头企业，拉动农业合作社，组织分散的农民，来提高农业附加值和共同抵御市场风险。海口因为工业不好，没有龙头企业拉动，目前海口市注册的农业合作社中，正常运作的不足三分之一。这严重影响了农民收入的提高，也造成了农村实用型人才的青黄不接。

于是，我们发现，海口市主城区主要发展面向外来人口的第三产业，广大村镇地区是以低水平的农业服务为主——这样，主城区和乡镇地区没有产业协同。海口市下辖的建制镇，因此也都比较均质化，没有什么成规模的大聚落。人口和资源大量集中在主城区，海口市的城乡二元结构是比较突出的。

既然资源大量集中在主城区，是否意味着海口主城区就是椰林树影、风光秀丽的理想国呢？也不尽然。因为缺钱——海口市地方一般公共预算收入100亿出头，人均5000元钱。什么概念？海峡对面的厦门，人均12000元钱，上海人均26000元。因为城市建设资金不足，政府在优化资源配置过程中实力不足。引入PPP模式进行城市建设时就出现了一些资本绑架政府的现象，城市建设存在妥协。妥协的结果就是海口市的现状建设用地呈现出比较凌乱的特征。

把海口市现状建设用地图统计成数据，我们发现了更有趣的特征：由资本方出资建设的工业、商业服务业等经营性建设用地，增速快，相对占比高；由城市政府出资建设的公园、广场等开敞空间，增速慢，相对占比低，公建配套的能力也比较差。当然，从去年开始，海口市委市政府也在积极改善这种状况，这倒是好现象。

2 关键问题识别

我们梳理一下：海口工业总量小，对生产性服务业需求不足，服务业以生活性为主，比较低端。因为工业总量小，对产业工人和高端人才的吸引力不够；对农业纵向一体化的拉动不够，农业产业化水平和农民劳动生产率水平也都不高。因为服务业主要发展面向外来人口的生产性服务业，与本地村镇地区的发展脱节，城乡二元现象突出。我们国家取消农业税之后，城市政府的税收来源主要依赖工业和服务业，这两块都不行，于是政府税收不足，城市建设资金不足，政府对城市建设的控制力不足，资本绑架城市，各种妥协之后，出现了一系列我们可以想象的城市建设中的问题。

整个分析下来，我们发现，大多数只是现象，极少数才是问题。这些环环相扣的现象当中，实体经济不振是最核心的问题。

3 战略思考

那这是不是意味着海口应该大搞工业化呢，也不尽然，因为机会窗口已经过去了。当年海南省建省之初，海口也确立了工业立市的思路，后来因为一些政策上的摇摆，再加上金融危机等外部影响，没能实现。

时至今日，国家对海南省的要求，已经不是大搞工业化的主要地区，而是国际旅游岛。且从省内整体布局而言，工业向西，旅游向东，海口夹在中间。因此，海口主要承载的更多是综合服务职能，是海南省经济增长级和综合服务龙头的角色。

只是要发挥需要输血的综合服务职能，需要海口有自身的造血功能，需要发展一定量的无污染高端制造业，用实业支撑经济的健康发展。否则，我们前面分析的海口市所面临的一系列问题，依然是无解的。因此，我们要充分理解到，在海口，补工业的短板，是手段；增服务的长板，是目的。这是一个渐进的过程，难以跨越。

所以这一轮海口市城市总体规划中，我们希望多一些长远眼光，少一些短期利益；多一些对客观发展规律的尊重，少一些政策摇摆；经济上更强调避虚向实，脚踏实地，为海口夯实基础。

4 产业体系构建

怎么夯实基础，就是构建什么样的产业体系。以为海口的实业基础薄弱，我们花费了一些工夫，研究了一些案例，针对海口的产业基础和现实情况，为其构建了一套占地小、污染少、产值高的产业体系，且各个产业之间不是分散的，而是围绕几个核心，组成了有关联、有联系的系统。这里面，就包括海口要发展的一些高端制造业，以及下一步产业升级的2.5产业和生产性服务业。

二 在哪里能够最大程度促进海口市实业发展，要怎么办

以前我们跟海口市包括海南省的一些专家沟通的时候，有一个观点比较有代表性，该观点认为，海口是岛屿城市，要素成本比大陆高10%，不适合发展实业。但是从其他类似岛屿城市的发展经验来看，岛屿不是实业发展的阻碍，关键看其对外出入口这种咽喉地区——也就是空港和海港的能力是否跟得上。这恰恰是海口的短板，阻碍了海口市实业的进一步发展。那我们要找一下原因......

1 海港空间

海口的海港效率提升不起来，主要问题出在疏港组织模式上。目前海口的疏港组织模式，是各个企业通过货代公司，在码头作业区单独设置货场，分散组织物流。我们知道，1艘货轮的运量，等于5辆火车，等于3500辆汽车。因为是企业单独组织物流，每个企业的货运量都不大，所以大多采用卡车的公路运输方式。这样就形成了对城市公路交通运输的冲击，造成了港城矛盾。另外，这种分散组织的模式，对于港前货运空间的需求量比较大，而海口港的几个港区，恰恰缺乏港前物流空间的进一步扩展的用地，这也阻碍了港口货运能力的进一步提升。

这种情况下，我们研究了一些国内外先进港口的货运组织模式，发现在港前空间不足的情况下，这些港口大多采用摆渡火车的形式，将货物从轮船直接通过铁路，运送到内陆的货运枢纽，然后再采取铁路或者公路运输，将货物分散出去。

这样启发了我们——将港区内陆既有的海口南站火车站，改组为区域物流中枢，建设直接通入港区的货运铁路，通过火车把货物运出来，降低公路运输压力。在此基础上，修建直接通入港区的高速公路，进一步快速疏解公路货运到城市外围；同时，完善次级疏港和产业联系通道，加强与外围产业园区的联系。相当于，我们用海港产业集群的空间组织模式，整合了海口的长流组团、老城经济开发区，形成高效、便捷的集疏运体系，来支持海口实业发展，使得海港地区，成为下一步支撑海口市高端制造业发展的主要地区。

2 空港空间

空港方面，按照海口美兰机场的规划，到2035年，会达到近5000多万人次的旅客运量，成为一个地区性枢纽机场。

通过对美国500强企业总部几十年来分布变化的研究来看，这种规模的机场，它的空间影响、经济影响，要比国际大型枢纽机场还要强。印度直接把这种地区性枢纽机场及周边地区的建设上升为国家战略。因此，空港片区确实能够成为海口市下一步发展2.5产业和生产性服务业的主要地区。我们要研究空港地区的布局模式。通过案例研究，我们发现，空港的周边地区，基本满足圈层式的布局模式。

用这个思路，我们对海口的空港地区进行的功能重组——在5公里、10公里、15公里等不同的圈层地区，安排了能够更好利用空港资源，且更有海口特色、符合海口未来发展方向的产业用地，使得该片区更好支撑海口市未来产业升级，成为向2.5产业和生产性服务业延伸的关键地区。

相当于我们用空港经济区的组织模式，整合了海口的江东组团以及周围的几个建制镇，形成了专业化的生产和服务核心。

3 城市空间结构调整

通过海港集群和空港经济区的功能组织，我们让双港从分散走向联动，也让货运交通顺利转移到了城市南部，破解了海口城市道路客货混行的矛盾，为北部城市功能的提升松了绑。同时，双港地区的效率提升也可以让海口在更大尺度上服务全省。

最终，两港地区形成了支撑海口做大、做强，打造区域中心城市的关键地区。两港之间，则是支撑海口做优、提质，建设首善之城的地区。

三 对城市发展的思考

最后，让我们用习总书记的一句话结束对于海口项目的分享。2017年4月20日，习总书记考察海峡对面的南宁市制造业的时候，他强调：一个国家一定要有正确的战略选择，我国是个大国，必须发展实体经济，不断推进工业现代化、提高制造业水平，不能脱实向虚。

海口和南宁，都是我们国家战略北部湾城市群“一核两极”的组成城市，南宁是“核心”，海口是“两极”中的一个“极”。总书记对南宁市的讲话精神，我想同样适用于海口，那就是：一个有担当的省会城市，难以简单依托旅游+房地产等虚拟经济实现长远发展。脱虚向实，脚踏实地，才是海口应有的战略抉择。

注释

①“实体经济”并不是一个专用术语。美联储将制造业、进出口、经常账、零售销售等的笼统地概括为“实体经济”。在我国，狭义理解“实体经济”，更多特指工业部门。广义理解“实体经济”，既包括农业、工业、交通通信业、商业服务业、建筑业、文化产业等物质生产部门，也包括教育、文化、知识、信息、艺术、体育等精神产品的生产和服务部门，金融业被排除在外。本文采取狭义理解。

笔者注：本文来自于笔者于2018年1月29日在中规院（北京）规划设计公司业务交流会上的分享，仅代表个人观点。

中规院（北京）规划设计公司是中国城市规划设计研究院建设“国家智库”的核心力量和规划设计市场服务主体，于2014年由院选派一批优秀规划设计技术人才组建成立，拥有规划、建筑双甲资质和独立法人资格。公司的人员管理、技术标准和成果质量执行中国城市规划设计研究院统一标准。

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